如果国家权力间的监督制约尚不能依法而行，则法治政府难以建成。

同时，在规定的期限内向主管税务机关报送年度企业所得税申报表及其附表、会计决算报表和税务机关要求报送的其他资料。专属于私人作出的意思表示。

这种差异对意思表示的解释也会产生作用。所谓依申请行政行为，是指行政主体根据行政相对人申请才可以作出的行政行为，相对人的申请是行政职权启动的原因，如工商机关发放营业执照、民政部门发放抚恤金的行为等。(19) 2.行政行为的附款 行政行为(行政处分)的附款(Nebenbestimmungen)，简而言之，即处分机关针对某行政处分之主要内容所为附加规定，其目的在于对行政处分的主要规制内容作进一步补充或限制，其情形与附加于民事法律行为的条件与期限，以及议会议决预算所为附带决议均有一定的类似性，都是以另一个额外的、附加的意思表示内容限制或补充某一主要的意思表示内容的效力。根据双方当事人在自然状态下所处的事实或法律上地位可将行政契约分为对等契约与不对等契约。进入专题： 行政法 意思表示 。

在法律救济程序中的私人意思表示，为了确保法律安定性，私人对法律救济所为的撤回或废止等，应受《行政诉讼法》或《行政复议法》等规定限制，如《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》中，对于行政诉讼中的撤诉就有严格规范。目前德国许多行政法学教科书均从意思表示的角度对行政行为予以界定，例如Maurer认为，行政行为具有处理行为的属性。人大制度是一种由诸多要素构成、受多种环境因素影响的国家权力横向配置体制。

四、消除人大制度观念中的计划经济烙印 1982年通过实施的现行宪法，是在改革开放刚刚起步，计划经济的价值、理念和体制不容丝毫怀疑的社会经济背景下产生的，它不可避免地打上了计划经济的烙印。英、法、俄等国，情形各不相同，但在地方并不模仿中央国家机构实行统一的组织体制这一点上，则是完全一样的。推荐代表候选人的党派、团体和选民可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。作为对1978年宪法的一种修正，1982年宪法只是规定，全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案（第73条），并没有赋予全国人大代表质询最高法、最高检的职权。

这样一来，宣传候选人的主体、场合和形式就都变得十分狭窄了。但是，不论怎么说，在世界范围内，人大制度是与美国的总统制，英国、日本的议会制，以及法国、俄罗斯的半总统（或半议会）制的国家机构组织体制并称的体制，主要表现为国家权力的横向配置模式。

（二）规定法院、检察院向人大报告工作的相关法律条款有违现行宪法 法院、检察院向本级人大报告工作不是1982年宪法规定的体制，而是1978年宪法规定的内容。全国人大及其常委会地位崇高吧，但他的所有官员甚至组成人员，只要有公职身份，他们就一定有一个级别，而这个级别，又一定都是以行政机关的职位设置为基准的，如《公务员法》规定的国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职，等等。如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。对于法官、检察官违反职业道德的行为，则应该借鉴其他国家或地区的做法，由经过完善的法官、检察官的专业性自治组织（如法官协会、检察官协会等）来处理。

美国在州这个层级实行的是类似于联邦的三权分立、制约平衡的小总统制，但在县市及其下的行政区域，则并没有实行联邦和州那种体制的，而是议会制、强市长制、弱市长制、县经理制、学区制等纷然杂陈的体制。[10]参见1982年12月6日五届全国人大五次会议上习仲勋副委员长所做的《关于四个法律草案的说明》。从现行《宪法》第73条和它取消1978年宪法关于地方人大代表质询一府两院的规定这一做法看，宪法透露出的要将各级法院和各级检察院排除在被质询对象之外的信息是非常清楚的。[9]行政权主导型的人大制度观念将司法机关的地位看得低于行政机关，因而在这种观念主导下制定的法律中，宪法虽然赋予法院以国家的审判机关的地位，授权法院依照法律规定独立行使审判权，但具体的立法却使得法院在审理案件过程中无权以法律为基准对哪怕是较低级别的地方国家行政机关的抽象行政行为的合法性进行审查和作出宣告。

我国的有关法律深受人大绝对至上观念的影响，其中最明显的是《立法法》。这表明在我国，人大具有超越其他国家机关的崇高的宪法地位，人大与其他国家机关相比，其地位具有无可置疑的至上性。

二、确立权力受宪法限制的人大制度理念 现行宪法序言规定，一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则。另一方面，评论宪法或谋划宪定体制的改革却不能限于说已经写在宪法文本上的话，因为如果做学理性评论、探讨相关的改革也只能照宪法条款说话，那学术就没有了自身的专业功能且任何体制都不能进步。

与这种状况相联系，全国人大和上级人大在地方下级行政区域的权威不彰的直接表现就是宪法、法律和其他法规范性文件在那些地方难以得到严格实施。论者谈论人大制度是我国根本政治制度，关键点之一是应该说明：人大制度作为我国的政治制度是从根本上说的，不是从枝枝节节、细枝末节上说的。当然，如果能够没有一个观念更新的过程就通过修宪、释宪实现制度进步，那当然是再好不过的事情。这种意识虽然没见诸文字表达，但它的确反映到了我国的法律制度中。这两种简单化地理解人大制度的观念是否合乎宪理和法理，是值得怀疑的。于是在1982年此条就被有针对性地修改成了选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况。

根据宪法的规定和精神，一府两院首先须服从的应该是宪法、法律和上级国家权力机关的其他法规范性文件，因为它们代表着比本级人大权威性更高的人大。《立法法》的一些条款实际上起到了确认并将类似的不合理做法固定化的作用。

但是，任何正确的观念都只能适用于一定的范围，超出合理的范围就不一定是正确的了。绝对化的人大至上观念对制度的影响是通过人的头脑潜移默化地实现的。

在我国，只要中央实行的是全国人大由民主选举产生，其他中央国家机关由全国人大产生、对全国人大负责、受全国人大监督的国家机构组织体制，整个国家就是实行人民代表大会制的国家，地方国家机构大可不必依中央的样画葫芦。我国宪法本身没有肯定绝对化的人大至上观念。

这部法律没有规定对最高法、最高检的质询。1995年2月28日的八届全国人大常委会第十二次会议再次通过修改该法的决议，将该法这一条改为第47条并在内容上按完善质询程序的方向做了补充。在计划经济社会，最高国家权力机关在宪法上放在最高国家行政机关之前，是靠了全国人民代表大会及其常委会这块牌子，不是由经济力量决定的必然，由经济力量决定的必然，是行政权力居于国家全部权力的中心。但是，一府两院受本级人大及其常委会的控制监督却是直接的，宪法、法律和其他法规范性文件对一府两院发挥的规范作用远不如其本级人大对一府两院的监督控制作用来得强有力。

例如，最高法在审理案件过程中无权对省、自治区、直辖市人大通过的地方性法规乃至较大的市的人大的地方性法规行使合法性审查权，省、自治区、直辖市高院无权对省会、自治区首府所在城市和较大的市的人大通过的地方性法规进行合法性审查等等，这些就都是人大绝对至上的主观意识在我国法制中的客观反映。政治法律资源配置市场化的过程是一个不同主体自由竞争的过程，必然会有一些震荡和不安，但相关改革只要是在执政党领导下主动实施的，就一定是能够规范和调控的，而且正常的震荡有利于分散释放积聚的能量，避免过大和过于激烈的社会冲突。

只要全国人大及其常委会具有这样的宪法地位，它们通过修宪、释宪、立法、释法等形式无论确立什么样的地方国家机构的组织体制，都不会改变人民代表大会制度是我国根本政治制度这一事实。[7]于是乎，在计划经济社会，最有地位、最受人崇拜的就是大大小小的权力玩家，特别是大权力玩家，未获得任何权力的普通公民只能作权力玩家手里的螺丝钉或一块砖，哪里需要往哪里搬。

因此，在这方面的各种利益竞争和冲突，不论其在宪法框架内还是在宪法框架外，均是当代社会最激烈的竞争和冲突。以法国为例，总统与宪法委员会分别掌握的权力总量大小或对社会重要性的大小是可以分伯仲的，但两个机关不能有正国家级与副国家级之类的区分。

这方面的情况应该有所改观按照这种观念，即使是作为最高国家审判机关的最高法，在审理案件的过程中也不能对其所需适用的地方性法规等地方性法规范性文件的有关条款的合法性进行审查，不管这些地方性法规范性文件是由省、自治区、直辖市的人大通过的还是由较大的市的人大通过的。本文本着评论宪法或探讨政治体制改革尤其是司法体制改革的精神，就人大制度的观念更新从几个方面略抒己见。但是，全国人大关于代表质询的另外一些立法行为却突破了宪法的规定。

[1]有关情况可参见黄卫平、邹树彬主编：《乡镇长选举方式改革：案例研究》，社会科学文献出版社2003年版，第258～259页。1978年《宪法》第42条和第43条分别规定：最高法对全国人大和全国人大常委会负责并报告工作，地方各级法院对本级人大负责并报告工作。

长期以来，虽然没有任何组织或官员声称全国人大职权不受宪法限制，但各级人大超越现行宪法的范围进行立法和对审判、检察机关进行监督的情况却是很常见的。所以，对人大制度理解应该有较大幅度的弹性，不能在政治的或宪法的理论上作茧自缚。

人大至上观念是宪法规定的国家机构组织体制的正确反映，但不可以离开特定层级无条件强调人大宪法地位的至上性。显然，推进包括司法体制改革在内的政治体制改革首先需要的不是修宪、释宪，而是解放思想、实现人大制度理念更新。